城投公司作為一種特殊的國有企業(yè)，過去一直承擔着地方政府融資(zī)和(hé)建設任務，對地方經濟社會發展、城市設施改善、污染治理和(hé)環境保護等方面都起到了積極的作用，但與此同時，平台公司管理不規範，監管不到位，過度的融資(zī)舉債行為導緻地方債務規模膨脹，引發一系列潛在償債風險，監管部門逐漸加強對融資(zī)平台的管控，一系列嚴監管政策的發布使得平台公司融資(zī)受限，倒逼城投公司尋求轉型。
一、城投公司的基本定義
城投公司，全稱為城市建設投資(zī)公司，是各地政府為進行基礎設施建設、促進地方經濟發展而進行投融資(zī)的平台，因此城投公司實際上是地方政府融資(zī)平台。關(guān)于地方政府融資(zī)平台，有以下(xià)三個(gè)政策文(wén)件對其内涵進行了界定：
二、城投公司的特征
一是城投公司由地方政府設立，其控股股東通(tōng)常是地方政府相關(guān)部門及單位，如(rú)：地方國資(zī)委、地方财政局、地方人民政府、XX管委會等等。
二是城投公司的職能定位，其主要承擔融資(zī)和(hé)建設兩大任務，即為地方經濟和(hé)社會發展籌集資(zī)金，并承擔基礎設施建設、公共服務項目的具體建設任務。
三是城投公司主營業(yè)務主要是公益性或準公益性項目，盈利能力普遍較差，财政補貼是其主要利潤來源。
四是城投公司經營缺乏自主性，其經營計劃、人事安排以及發展規劃都會受到地方政府的幹預，平台公司負責人通(tōng)常由地方政府任命并接受其直接領導。
三、城投公司發展曆程
（一）1994-2008年：起源與初步發展
我國城投公司産生的大背景源于1994年的分稅制改革，分稅制将原屬于地方政府主要稅種大部分轉移至中(zhōng)央，地方政府财權上移，但仍然承擔着地方經濟建設發展的重任，由此面臨着事權、支出責任與财力不匹配的困境，存在着巨大的資(zī)金缺口，與此同時，1994年的《預算法》規定地方政府不列赤字，地方政府無法舉債融資(zī)，迫使地方政府拓展更多融資(zī)渠道，地方政府融資(zī)平台應運而生。
1995年《擔保法》規定“國家機關(guān)不得為保證人”；1996年《貸款通(tōng)則》提出“借款人應當是工商(shāng)行政管理機關(guān)（或主管機關(guān)）核準登記的企（事）業(yè)法人、其他經濟組織、個(gè)體工商(shāng)戶或具有中(zhōng)華人民共和(hé)國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”，地方政府融資(zī)進一步受限。
與此同時，政策性銀行也面臨着資(zī)金投向的問(wèn)題，1998年國開行與安徽省簽署投融服務合作協議，在與蕪湖市政府的合作中(zhōng)，建議其成立一家企業(yè)，由政府向該企業(yè)注入土(tǔ)地資(zī)産等，企業(yè)再憑借這些資(zī)産向國開行進行抵押貸款，從而規避《擔保法》和(hé)《貸款通(tōng)則》對融資(zī)主體的限制性要求，由此形成了地方融資(zī)平台模式。
（二）2008-2010年：迅速發展
2008年世界金融危機爆發，為抵抗經濟危機的沖擊，國家實施四萬億刺激經濟計劃，2009年3月(yuè)央行和(hé)銀監會聯合發布《關(guān)于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92号）提出，“支持有條件的地方政府組建投融資(zī)平台，發行企業(yè)債、中(zhōng)期票據等融資(zī)工具，拓寬中(zhōng)央政府投資(zī)項目的配套資(zī)金融資(zī)渠道”，在官方政策支持的背景下(xià)，地方政府融資(zī)平台開始迅猛發展。此後，短(duǎn)短(duǎn)一年多的時間裡，地方政府融資(zī)平台數量、融資(zī)規模大幅增長，據統計，2009年，地方政府城投債共發行105隻，發債總額約1566億元，截止2010年底，融資(zī)平台數量約有1萬家，貸款總餘額超9萬億元。
（三）2010-2014年：規範嚴監管時期
經濟危機後寬松的貨币及财政政策使得地方政府融資(zī)平台快速發展，并大規模舉債，進行基礎設施建設，因此地方政府債務急速膨脹，存在較大的潛在債務、金融風險。為有效防範财政金融風險，加強對地方政府融資(zī)平台公司管理，監管部門開始發布一系列針對地方政府融資(zī)平台的監管文(wén)件。
2013年4月(yuè)，《關(guān)于加強2013年地方政府融資(zī)平台貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10号）明确各銀行業(yè)金融機構法人不得新增融資(zī)平台貸款規模，城投公司的融資(zī)渠道進一步受限。2010年國務院19号文(wén)發布，要求各級政府全面清理融資(zī)平台公司債務，對融資(zī)平台公司進行清理規範，剝離(lí)平台公司融資(zī)業(yè)務，不再保留融資(zī)平台職能。這标志着融資(zī)平台公司開始進入規範化的轉型發展階段。
2014年10月(yuè)，國務院發布《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43号）明确要求剝離(lí)融資(zī)平台公司的政府融資(zī)職能，融資(zī)平台公司不得新增政府性債務。43号文(wén)的發布，使得地方政府融資(zī)平台進入以市場化為目标的轉型階段。2014年10月(yuè)《地方政府存量債務納入預算管理清理甄别辦法》（财預〔2014〕351号）明确以2014年12月(yuè)31日為節點，此後融資(zī)平台新增債務與政府信用無關(guān)。2015經濟下(xià)行壓力加大，穩增長任務更加迫切，地方政府債務相關(guān)政策出現明顯放松的迹象，城投公司再度擔起地方政府投融資(zī)職能。2015年5月(yuè)11日，《國務院辦公廳轉發财政部人民銀行銀監會關(guān)于妥善解決地方政府融資(zī)平台公司在建項目後續融資(zī)問(wèn)題意見的通(tōng)知》（國辦發〔2015〕40号），要求銀行業(yè)金融機構要在全面把控風險前提下(xià)，不得盲目抽貸、壓貸、停貸，保障存量項目融資(zī)，促進了平台公司融資(zī)規模增長，城投公司再次快速發展。
2018年2月(yuè)，《關(guān)于進一步增強企業(yè)債券服務實體經濟能力嚴格防範地方債務風險的通(tōng)知》（發改辦财金〔2018〕194号），對城投公司要求政企分離(lí)、不得承擔政府融資(zī)職能、償債資(zī)金來源等方面做出進一步要求，同時進一步限定了城投公司發行申報企業(yè)債的條件。2017年7月(yuè)，全國金融工作會議要求各級地方黨委和(hé)政府樹(shù)立正确政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問(wèn)責，倒查責任。此後，地方對合規舉債重視程度空前，違規舉債問(wèn)責機制也逐步成形。問(wèn)責機制的建立增加了違規新增隐性債務的成本，政府新增隐性債務的意願将大大降低。
2018年3月(yuè)，《關(guān)于規範金融企業(yè)對地方政府和(hé)國有企業(yè)投融資(zī)行為有關(guān)問(wèn)題的通(tōng)知》（财金〔2018〕23号），進一步規範金融企業(yè)對地方政府和(hé)國有企業(yè)投融資(zī)行為，要求不得違規新增地方政府融資(zī)平台公司貸款。3、2018下(xià)半年-2020，政策放松：中(zhōng)美貿易摩擦，經濟下(xià)行壓力加大，基建穩增長繼續發力，政策環境較為放松。2020年以來的新冠肺炎疫情暴發使基建投資(zī)的重要性進一步顯現，這拉動(dòng)了地方專項債與城投企業(yè)的投融資(zī)擴張。2018年8月(yuè)，《中(zhōng)國銀保監會辦公廳關(guān)于進一步做好信貸工作提升服務實體經濟質效的通(tōng)知》（銀保監辦發〔2018〕76号）明确，在不增加地方政府隐性債務的前提下(xià)，加大對資(zī)本金到位、運作規範的基礎設施補短(duǎn)闆項目的信貸投放；按照市場化原則滿足融資(zī)平台公司的合理融資(zī)需求，對必要的在建項目要避免資(zī)金斷供、工程爛尾。 2021年以來，我國疫情防控較好，經濟财政收入有所恢複，相比其他國家有着比較優勢，經濟穩增長壓力較小，對于地方債務風險管控一直處于收緊狀态。2021年初交易商(shāng)協會按照負債壓力對不同地區城投進行顔色分類，對其發債予以限制；2021年4月(yuè)，《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5号），明确堅決遏制隐性債務增量，妥善處置和(hé)化解隐性債務存量。清理規範地方融資(zī)平台公司，剝離(lí)其政府融資(zī)職能，對失去清償能力的要依法實施破産重整或清算，堅決防止風險累積形成系統性風險。一方面随着監管政策趨嚴，城投公司依靠地方政府背書的投融資(zī)模式難以為繼，另一方面随着城市化程度的提高，城投公司的委托代建、土(tǔ)地整理等基礎業(yè)務必然會萎縮，城投公司進行市場化轉型是其生存發展的必由之路(lù)。城投公司的業(yè)務一般分為三類：公益性業(yè)務、準公益性業(yè)務及經營性業(yè)務。公益類業(yè)務是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，資(zī)金來源主要為财政補貼，且不能或不宜通(tōng)過市場化方式運作的政府投資(zī)項目。土(tǔ)地開發與整理、保障房(fáng)建設、基礎設施建設和(hé)城市建設與開發是最典型的公益性業(yè)務，公益性項目通(tōng)常是沒有收入的，其經營性現金流來源主要依靠政府回購、政府購買、政府補貼等。準公益性業(yè)務是指為社會公共利益服務，雖不以盈利為目的但可(kě)産生較穩定的經營性收入的政府投資(zī)項目。包括公共交通(tōng)建設運營、棚改、保障房(fáng)、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等業(yè)務，開展這些業(yè)務會有一定收入，但是收入較少(shǎo)不足以覆蓋成本，主要還是依靠政府補貼，接近于公益性質，因此被稱為準公益性業(yè)務。經營性業(yè)務實際就是以盈利為目的，基本實現市場化運營的項目，自負盈虧，有穩定的經營性收入，不再依靠政府補貼，包括貿易、産品銷售、房(fáng)地産、融資(zī)租賃等項目。城投公司轉型路(lù)徑可(kě)以分為兩種，一種是數量整合，即按照區域内對城投公司的數量限制，整合重組區域内公司形成幾家大型城投公司，增強主體信用評級，降低融資(zī)成本；另一種是質量整合，根據核心業(yè)務類型不同，分類整合資(zī)源，組成大型平台公司，培育優質經營性業(yè)務，提升盈利能力，逐步實現市場化運營。根據城投公司主營業(yè)務的不同，城投公司的轉型方向大緻可(kě)以分為三種類型：一是商(shāng)業(yè)類國有企業(yè)。自2014年43号文(wén)出台以來，城投公司市場化轉型一直是大勢所趨。原先經營着盈利性項目，如(rú)交通(tōng)建設運營、土(tǔ)地收儲開發、房(fáng)地産開發、旅遊文(wén)化産業(yè)等，有着穩定現金流收入的城投公司，可(kě)以逐步轉型為商(shāng)業(yè)類國有企業(yè)，實現市場化運行，自負盈虧，此後采取商(shāng)業(yè)化、市場化融資(zī)方式實現項目融資(zī)，政府不再以财政兜底，一方面增強自身市場活力和(hé)可(kě)持續發展能力，另一方面解決政府隐性債務問(wèn)題。二是公益類國有企業(yè)。針對那些專注于市政道路(lù)、公共交通(tōng)等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目的城投公司，由于這些項目本身沒有收益，不能或不宜通(tōng)過市場化方式運作，可(kě)以整合區域内多家平台公司和(hé)資(zī)源，組建成大型公益類國有企業(yè)，提升綜合實力，服務于區域基礎設施建設。三是運營類國有企業(yè)。城投公司專注于公衆服務和(hé)城市運營，從事水務、燃氣、電力、垃圾處理等公用事業(yè)，通(tōng)過政府授權企業(yè)特許經營權，綜合利用城市資(zī)源開展其他收費業(yè)務，地方政府可(kě)以通(tōng)過整合區域公用事業(yè)資(zī)源，建立大型的運營類平台企業(yè)，發揮規模效益、整體優勢，降低運營成本，實現市場化運營。城投公司轉型并非易事，其很大程度上受區域經濟狀況、地理位置、政府财政綜合實力、政府行政級别等影響，省級融資(zī)平台的資(zī)産規模較大、業(yè)務布局多元，現金流以及可(kě)調動(dòng)的優質資(zī)源較多，主體信用評級級别以AAA為主。地級市融資(zī)平台數量多，但功能差異較大，區域差距影響較大。縣區級融資(zī)平台成立時間較晚，普遍具有資(zī)産規模較小、可(kě)運作資(zī)源少(shǎo)、受限條件多等不足，且存在公司治理相對不規範、綜合運營能力較弱等問(wèn)題，加上縣區級稅收和(hé)土(tǔ)地出讓收入有限，導緻這類融資(zī)平台在後續運營中(zhōng)困難較多。因此，通(tōng)常東部發達地區的城投公司比西部欠發達地區更容易轉型，地市級大型城投公司比區縣級小型城投公司轉型更容易。以四川省為例，省内經濟發展不平衡，省會成都市有較好的财政基礎，是交通(tōng)通(tōng)信樞紐，金融資(zī)源優勢明顯，人口資(zī)源集中(zhōng)，導緻省内城投平台主要集中(zhōng)在成都市，同時高等級主體也集中(zhōng)在省級和(hé)成都市平台。2021年全省共發行城投債460隻，發行規模3,385.08億元，全國排名第四，其中(zhōng)成都市和(hé)省平台2021年城投債發行規模分别為2,448.09億元和(hé)546.40億元，遠(yuǎn)高于其他地級市。截至2022年2月(yuè)末，四川省有存續債的城投平台共227家，其中(zhōng)省級城投平台8家、地市（州）級城投平台92家、區縣級平台127家，而成都市發債城投平台共97家，遠(yuǎn)多于其他地市（州），從級别分布來看，四川省AA級城投平台占比達61.2％，AAA級城投集中(zhōng)在省級和(hé)成都市。整體而言，相比于省級融資(zī)平台，市縣級融資(zī)平台數量更多，但掌握的資(zī)源較少(shǎo)，開展市場化業(yè)務的能力較弱，更依賴于地方政府幫助其實現舉債融資(zī)。而這些城投公司在轉型方面主要存在以下(xià)問(wèn)題：部分城投公司雖有公司制的形式，但未形成規範的企業(yè)管理制度，沒有實現自主經營，管理人員由政府部門任命，在經營管理、戰略規劃方面難以脫離(lí)政府的影響，缺乏市場競争活力，經營效率較低。此外，城投公司人員考核，晉升和(hé)激勵機制不健全，使得公司無法充分調動(dòng)員工積極性，沒能發揮競争在促進公司發展方面的作用。城投公司一直承擔較多政府項目，且項目投資(zī)金額大周期長，資(zī)金回收困難，導緻公司不得不拓展融資(zī)渠道，解決項目融資(zī)問(wèn)題，這也使得公司的負債比例較高，面臨較大的償債壓力。随着融資(zī)約束加強，傳統的融資(zī)模式進一步受限，城投公司亟需解決存量債務到期兌付，公司無法充分運作資(zī)本發展探索新業(yè)務，實現市場化轉型。很多城投公司過去一直順應地方政府的建設規劃，承擔着區域公益性項目建設，業(yè)務結構單一，融資(zī)渠道、項目資(zī)源都是依靠政府，自身盈利能力較差，缺乏自主經營的經驗和(hé)能力，盡管政策一直以來要求剝離(lí)其投融資(zī)職能進行轉型，但是這些公司實際上還沒有做好市場化經營的準備，對于未來發展的方向、戰略規劃和(hé)市場定位都不太清晰。城投公司管理層基本是政府部門任命，且部分城投公司的人力資(zī)源管理制度、人才引進機制不完善，使得公司市場化轉型缺乏有力的人才保障，即便是想要轉型，探索市場化的多元業(yè)務，但是由于缺乏相關(guān)專業(yè)人才，對相關(guān)行業(yè)研究不足，新業(yè)務的市場拓展也是非常有難度的。2022年防範化解地方政府隐性債務風險仍然是工作重點，嚴控隐性債務新增政策趨嚴，傳統融資(zī)經營模式受到的限制會越來越多，城投公司轉型才是生存發展的出路(lù)，未來城投公司轉型關(guān)鍵還是要增加市場化經營和(hé)自身造血能力，不斷提升公司盈利能力，創造穩定的經營性現金流，減少(shǎo)對地方政府的依賴，建立健全現代化的公司治理制度，結合自身優勢和(hé)區域資(zī)源特點明确轉型方向和(hé)目标，逐步從單純的融資(zī)、建設工具走向運營性的市場主體。
